中國(guó)油氣體制改革方案自2014年開始醞釀已有多時(shí)，然而受到經(jīng)濟(jì)放緩、國(guó)企改革、價(jià)格波動(dòng)等多重因素制約而進(jìn)展緩慢，期待中的石油天然氣體制改革總體方案幾易其稿。8月25日，國(guó)家能源局確認(rèn)備受關(guān)注的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》將在今年年內(nèi)出爐，但能否通過(guò)國(guó)務(wù)院審批仍然是未知之?dāng)?shù)。
 

　　8月16日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》），在沉寂已久的天然氣產(chǎn)業(yè)改革討論中一石激起千層浪。不久后的8月31號(hào)，國(guó)家發(fā)改委又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》，將改革的對(duì)象進(jìn)一步從跨省長(zhǎng)輸管網(wǎng)拓展到省市輸配氣網(wǎng)。這一系列監(jiān)管政策的出臺(tái)，直指本次油氣改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在——天然氣中游管網(wǎng)體制改革和第三方準(zhǔn)入。
 

　　自從18大以來(lái)，油氣體制改革就已經(jīng)確立了“管住中間，放開兩頭”的改革思路。天然氣管輸環(huán)節(jié)自然壟斷的特殊性質(zhì)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展都能產(chǎn)生重要的影響，管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施不足和準(zhǔn)入限制已經(jīng)成為了中國(guó)發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。建立在自然壟斷基礎(chǔ)之上的多個(gè)中間環(huán)節(jié)導(dǎo)致天然氣價(jià)格機(jī)制不透明，任意加價(jià)，增加成本，嚴(yán)重抑制了消費(fèi)。天然氣體制改革的重點(diǎn)在于管網(wǎng)改革這一觀點(diǎn)已經(jīng)成為業(yè)界共識(shí)，而推動(dòng)管網(wǎng)設(shè)施的第三方公平準(zhǔn)入是關(guān)鍵。作為天然氣管輸定價(jià)監(jiān)管的基礎(chǔ)性政策，《試行辦法》率先在管輸價(jià)格公式這一爭(zhēng)議性相對(duì)較小的環(huán)節(jié)率先動(dòng)刀，標(biāo)志著停滯多時(shí)并飽受爭(zhēng)議的天然氣行業(yè)改革重新啟動(dòng)，同時(shí)體現(xiàn)了穩(wěn)步改革的整體基調(diào)。而《通知》則大膽的指向央地利益沖突的棘手問(wèn)題，指出了地方天然氣輸配價(jià)格過(guò)高導(dǎo)致用戶需求不振的頑疾。盡管《通知》的貫徹落實(shí)還有待觀察，但未來(lái)會(huì)有更多的相關(guān)改革政策出臺(tái)，確保為年內(nèi)出爐的石油天然氣體制改革總體方案做好鋪墊，油氣改革的神秘面紗有望逐漸揭下。
 

　　1 新政能帶來(lái)哪些利好？
 

　　天然氣管輸定價(jià)新政的兩份文件側(cè)重點(diǎn)各有不同，執(zhí)行力度也有區(qū)別，但總的說(shuō)來(lái)，《試行辦法》和《通知》）都是針對(duì)天然氣行業(yè)改革中備受關(guān)注的中間環(huán)節(jié)價(jià)格問(wèn)題。《試行辦法》主要解決的是長(zhǎng)輸管網(wǎng)定價(jià)依據(jù)不明、收費(fèi)不規(guī)范的問(wèn)題，通過(guò)確立新的天然氣管輸定價(jià)方法，從過(guò)去“一線一價(jià)”轉(zhuǎn)變?yōu)榛谡_的成本核定和定價(jià)公式核定管道運(yùn)輸價(jià)格，并厘清了不屬于管輸成本的開支，統(tǒng)一規(guī)范了計(jì)價(jià)問(wèn)題，為日后開放第三方準(zhǔn)入提供了清晰可查的收費(fèi)準(zhǔn)則?！锻ㄖ穭t針對(duì)目前省內(nèi)管網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)層級(jí)過(guò)多、加價(jià)過(guò)高和定價(jià)不透明等問(wèn)題，力圖使終端用氣企業(yè)能夠獲得改革紅利，促進(jìn)天然氣消費(fèi)的進(jìn)一步增長(zhǎng)。
 

　　管道項(xiàng)目投資按照“準(zhǔn)許成本加合理收益的原則”鎖定了8%的投資回報(bào)率，而且充分考慮了新成立企業(yè)投資建設(shè)管道的財(cái)務(wù)要求，這在很大程度上為投資天然氣管道這種長(zhǎng)周期的公共基礎(chǔ)設(shè)施確定了項(xiàng)目投資的收益，有利于未來(lái)吸引其他社會(huì)資金參與天然氣管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這也回應(yīng)了此前關(guān)于管網(wǎng)獨(dú)立后新的管網(wǎng)企業(yè)會(huì)沒(méi)有動(dòng)力繼續(xù)投資的觀點(diǎn)。
 

　　另外管輸定價(jià)的新機(jī)制體現(xiàn)了“激勵(lì)相容”原則。作為自然壟斷的管網(wǎng)企業(yè)在新政中獲得了75%的負(fù)荷率閥值，據(jù)此來(lái)制定的“最大允許收入”，確定管輸單價(jià)。負(fù)荷率低于75%閥值的在計(jì)算實(shí)際輸氣量時(shí)按75%水平確定，確保了投資新管道的收益水平。負(fù)荷率高于這一閥值的按照實(shí)際確定，但是在同一個(gè)定價(jià)周期（三年）內(nèi)，提高負(fù)荷率所帶來(lái)的額外管輸收入則會(huì)成為企業(yè)的超額利潤(rùn)。因此，企業(yè)會(huì)有動(dòng)力調(diào)動(dòng)富余的管輸能力，開放第三方接入，提升管道負(fù)荷，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化與實(shí)現(xiàn)第三方公平接入的社會(huì)效益目標(biāo)相統(tǒng)一，這也在在客觀上也為第三方公平準(zhǔn)入提供了動(dòng)力。
 

　　盡管這次新政的兩個(gè)文件從機(jī)制設(shè)計(jì)和改革范圍上有諸多亮點(diǎn)值得肯定，但由于天然氣改革的核心利益矛盾尚未理清，目前的改革文件仍然存在一些不確定或欠缺。
 

　　首先，天然氣管輸定價(jià)的新政能多大程度上改變地方管網(wǎng)企業(yè)的利益格局仍不得而知?！对囆修k法》僅針對(duì)中央發(fā)改委有能力定價(jià)的跨省輸氣管網(wǎng)，而并未對(duì)省內(nèi)管網(wǎng)的輸氣價(jià)格做出硬性規(guī)定，僅僅建議省級(jí)價(jià)格主管部門參照該辦法對(duì)省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格進(jìn)行管理。這對(duì)于仍然享受著壟斷紅利的省網(wǎng)來(lái)說(shuō)無(wú)異于與虎謀皮。雖然隨后出臺(tái)的《通知》體現(xiàn)了中央意欲規(guī)范地方管輸亂象的意愿，但在具體辦法和組織實(shí)施上仍然閃爍其詞，效果有待觀察。
 

　　其次，管輸定價(jià)新政對(duì)輸售分離的表述很弱，對(duì)將管輸服務(wù)與銷售捆綁經(jīng)營(yíng)而獲得不公平優(yōu)勢(shì)的上下游一體化天然氣企業(yè)缺乏強(qiáng)制力?！对囆修k法》第六條“經(jīng)營(yíng)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)原則上應(yīng)將管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離。目前生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售一體化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)暫不能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)核算獨(dú)立。”這對(duì)于已經(jīng)擁有管輸壟斷地位的下游銷售企業(yè)缺乏制約，不能防止其利用管輸權(quán)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)，阻礙競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入下游市場(chǎng)。中石油的昆侖系企業(yè)在其早期的市場(chǎng)開發(fā)中正是借助了這一優(yōu)勢(shì)。僅僅是“應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)核算獨(dú)立”弱化表達(dá)，顯然還距離“管網(wǎng)獨(dú)立，運(yùn)銷分離”的改革目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。
 

　　第三，作為管輸定價(jià)改革的重要文件，新政中并未涉及儲(chǔ)氣環(huán)節(jié)的定價(jià)改革，是一個(gè)遺憾。儲(chǔ)氣是天然氣中間環(huán)節(jié)的重要組成部分，目前在國(guó)內(nèi)作為管輸環(huán)節(jié)的輔助設(shè)施而主要由管網(wǎng)企業(yè)修建。我國(guó)天然氣使用季節(jié)性差異很大，以北京為例，天然氣的季節(jié)峰谷差可達(dá)10倍。由于缺乏儲(chǔ)氣環(huán)節(jié)的定價(jià)機(jī)制，我國(guó)的儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)明顯滯后，難以滿足天然氣調(diào)峰應(yīng)急能力的需求，這也是天然氣管網(wǎng)開放第三方準(zhǔn)入的重要現(xiàn)實(shí)障礙?！对囆修k法》沒(méi)有在定價(jià)體系中單獨(dú)體現(xiàn)儲(chǔ)氣服務(wù)的價(jià)格核定，包括設(shè)施折舊、稅費(fèi)、投資收益率等。可能會(huì)無(wú)法有效激勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)，進(jìn)而影響管網(wǎng)向第三方開放的效果。
 

　　3 從管輸定價(jià)新政看天然氣改革

　　油氣體制改革方案雖然尚未具體出臺(tái)，但從天然氣管輸新政釋放的信號(hào)來(lái)看，穩(wěn)步推進(jìn)的改革基調(diào)已經(jīng)基本確立。文件中對(duì)運(yùn)銷分離、管網(wǎng)獨(dú)立等相關(guān)內(nèi)容的折衷表述，可能是由于還沒(méi)有相關(guān)決定而有意在用詞上避免傾向性，但也有可能是通過(guò)所有權(quán)拆分直接成立國(guó)家管網(wǎng)公司的方案已經(jīng)事實(shí)上出局。目前國(guó)內(nèi)改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，各種利益沖突與經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)交織，政府在改革路徑的選擇上也難免會(huì)“舍快求穩(wěn)”，盡量降低大刀闊斧剝離管網(wǎng)可能會(huì)帶來(lái)的嚴(yán)重阻力，以及由于機(jī)制設(shè)置不到位和監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力不足可能會(huì)帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方管網(wǎng)資產(chǎn)主要由地方企業(yè)主導(dǎo)，剝離地方企業(yè)資產(chǎn)、合并入國(guó)家管網(wǎng)公司的做法也困難重重，操作不好也會(huì)激化中央與地方的矛盾。
 

　　目前關(guān)于天然氣改革的討論還集中在針對(duì)“三桶油”的管網(wǎng)和接收站，卻忽略了同樣是自然壟斷的省網(wǎng)改革。過(guò)分針對(duì)央企的管網(wǎng)改革對(duì)于破除中間環(huán)節(jié)的自然壟斷效果有限，卻會(huì)打擊中石油、中石化繼續(xù)對(duì)中游管網(wǎng)投資的積極性，這對(duì)于管網(wǎng)里程數(shù)嚴(yán)重滯后的中國(guó)來(lái)說(shuō)并不合適。在《試行辦法》中，對(duì)省網(wǎng)執(zhí)行新管輸價(jià)格機(jī)制僅僅是商議式的“可以”，同樣《試行辦法》對(duì)于國(guó)有石油公司上中下一體化經(jīng)營(yíng)的分離也就同樣難以態(tài)度強(qiáng)硬。
 

　　事實(shí)上，盡管關(guān)于天然氣管網(wǎng)壟斷的討論常常指向三桶油，尤其是占國(guó)內(nèi)管道70%以上的中石油，但是各自畫地圍籬的省網(wǎng)和城市燃?xì)夤芫W(wǎng)才是最強(qiáng)勢(shì)的自然壟斷者。管網(wǎng)改革的爭(zhēng)論的焦點(diǎn)繞不開如何處理利益龐雜的地方管網(wǎng)，而改革的滯后也很大程度上反映了當(dāng)前改革中棘手的央地在財(cái)事物上責(zé)權(quán)不匹配的矛盾。2015年連續(xù)兩次共下調(diào)天然氣門站價(jià)格1.1元/方，但實(shí)際體現(xiàn)在用氣企業(yè)的成本下降只有一部分，甚至有些地方不到一半，降價(jià)促消費(fèi)的紅利有相當(dāng)部分被地方管輸企業(yè)拿走。但另一方面，地方管輸企業(yè)需要持續(xù)投入當(dāng)?shù)毓芫W(wǎng)建設(shè)，完善地方天然氣網(wǎng)絡(luò)，也有理由積累更大的利潤(rùn)以維持投資規(guī)模。2016年以來(lái)，省網(wǎng)輸配價(jià)格較高的浙江及廣東兩省先后出臺(tái)文件降低省級(jí)管網(wǎng)的管輸價(jià)格，反應(yīng)了在需求不振和LNG點(diǎn)供增加的市場(chǎng)壓力下，以往強(qiáng)勢(shì)的省管網(wǎng)公司不得不讓出部分蛋糕。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著未來(lái)LNG接收站的數(shù)量增加和逐漸開放，三方準(zhǔn)入加強(qiáng)，如何在兼顧央企與地方管網(wǎng)公司利益分配的情況下將管網(wǎng)納入統(tǒng)一、透明、規(guī)范的政府監(jiān)管框架將成為影響改革成敗的關(guān)鍵。
 

　　從天然氣管網(wǎng)改革的全局來(lái)看，《通知》表明中央已經(jīng)將省級(jí)以下的輸配管網(wǎng)納入了改革的視線，《試行辦法》則指出了改革的方向。如果天然氣價(jià)格按照此前政府和行業(yè)的預(yù)計(jì)在年內(nèi)完全放開，那么通過(guò)建立管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則、搭建監(jiān)管框架，保留多家管道運(yùn)營(yíng)主體，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離，在十三五內(nèi)完成“進(jìn)口三方開放，中游嚴(yán)格監(jiān)管，下游市場(chǎng)競(jìng)價(jià)”的產(chǎn)業(yè)格局，就是目前通過(guò)管輸價(jià)格新政所體現(xiàn)出來(lái)的天然氣改革路線圖。由企業(yè)定價(jià)、政府監(jiān)管的統(tǒng)一的管輸價(jià)格定價(jià)機(jī)制是將具有自然壟斷屬性的天然氣管輸服務(wù)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)事業(yè)的重要一步。盡管目前在改革的執(zhí)行力度上還有所欠缺，短期內(nèi)省管網(wǎng)公司和一體化經(jīng)營(yíng)的央企能否按照改革方向轉(zhuǎn)型還需要畫一個(gè)很大的問(wèn)號(hào)。但這畢竟是繼2014年通過(guò)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》試圖放開第三方準(zhǔn)入的改革受挫后，政府在過(guò)河中摸的又一塊石頭，而且這一次比上次摸得更準(zhǔn)，既靠近了核心矛盾又兼顧了改革面臨的現(xiàn)實(shí)困難。   來(lái)源：國(guó)際燃?xì)饩W(wǎng)